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约翰逊输了吗

2019-11-08 13:33:06  

暂停议会和鲍里斯·约翰逊的卡

到2019年8月底,英国首相鲍里斯·约翰逊仍以一个席位的多数领导保守党政府。然而,在刚刚过去的9月份的第一周,保守党不仅失去了一名成员(叛逃到反对离开欧洲的自由民主党),解雇了21名成员,包括前财政部长菲利普·哈蒙德(philip hammond),还在一周内失去了三张关键选票。约翰逊政府不仅在最关键的立法议程上被击败(无论是否达成协议,英国是否能在2019年10月31日前如期退出欧盟),还被反对派成员阻挠,无法通过提前选举解散议会来打破目前的僵局(2011年定期法案要求任何解散议会的动议都必须得到下议院三分之二议员的支持)。这对唐宁街和保守党无疑是一个灾难性的结果。

然而,从约翰逊2019年9月5日周四的公开声明来看,当前英国政府在英国退出欧盟问题上的强硬立场并没有因为上述情况而动摇。即使在反对派议员通过立法禁止政府在没有协议的情况下离开欧洲,并就阻止政府提前举行选举的政策达成共识后,约翰逊仍坚持认为他“宁愿死在贫民区”,也不愿服从议会的决定。如果欧盟不愿意在英欧协议上妥协,英国仍将在2019年10月31日自动丧失其在欧盟和欧洲共同市场框架内的所有地位,并完全成为第三国。

在英国的威斯敏斯特体系(Westminster system)下,该体系主张由下议院多数组成内阁来管理行政和立法部门的两端,约翰逊政府已经成为一个罕见的怪胎:这个政府在下议院只有少量的支持者,并被在野党成员甚至关键议程上的政党牢牢阻挡,但它既没有受到不信任动议的弹劾,也没有能力解散议会并举行大选。然而,由于约翰逊总理本人威胁拒绝遵守议会大多数成员通过的法律,本届政府将直接把擅长协调行政和立法权力的威斯敏斯特政治体系带入一个充满未知的炼狱。因此,不成文的宪法惯例将受到前所未有的挑战。英国退出欧盟问题最初只与英国的经济利益和政治程序有关,但现在它直接质疑英国政府层面法治的有效边界。

暂停议会的初衷

如果我们只看既成事实,英国政治体系在2019年9月第一周陷入的矛盾局面完全是约翰逊故意做出决定的结果。几乎所有的报道都追溯到2019年8月28日星期三,也就是约翰逊要求女王下令暂停议会的那一天,这是本届政府第一个有争议的宪法步骤。2019年9月2日周一,政府在周二失去了对议会议程的控制,不得不在周三反对派法案通过时袖手旁观,此前,政府发表了一篇演讲“我不想举行大选,人民也不想举行大选”,威胁议会不要通过立法来阻止未经同意就离开欧洲。约翰逊突然改变了论调,矛盾地要求工党领袖科尔宾接受下议院提前选举的挑战。然而,他没有得到预期的答复。

2019年9月的第一周,保守党政府似乎重复了英国轻骑兵旅在巴拉克拉瓦战役(Battle of Balaklava)中的经典戏剧:他们在第一轮冲锋中遭受了意想不到的惨重损失,但由于没有战略,不得不更加顽强地冲下来。然而,约翰逊真的没有策略吗?

从表面上看,约翰逊最初的策略似乎是阻止反对派成员在下议院获得绝大多数席位,并通过一项立法动议,旨在通过强行关闭议会时间窗来阻止英国与英国退出欧盟的不一致。根据英国议会的常规安排,本届议会本应在2019年10月初结束,届时女王将在议会上院向两院议员发表讲话,宣布新议会开幕。在此之前尚未解决的大多数立法程序必须重新考虑。从2019年8月28日到新议会开幕大约有40天。除了夏季休会的后半部分和9月中旬至10月初的会议休会,下议院在2019年9月的前两个星期总共可以享受8个工作日(议会不在星期五办公)。换句话说,即使约翰逊没有要求女王暂停议会,本届议会在剩下的会议中仍将有近一个月的正常休会时间。

因此,在宣布暂停议会的消息后不久,亲政府的英国舆论表示,暂停议会的决定实际上只剥夺了议会四天的审议时间。然而,休会不同于源于主权特权的休会,因此不受议会主权原则的约束,休会只是正常议会议程的一部分。如果大部分议员认为有需要延长审议时间,以解决特别重要的立法程序,休会天数可透过正常的动议和表决程序调整。因此,约翰逊暂停议会运作,通过增加一个额外的时间表和将原来的时间表减半,消除了反对派议员推进反英国退出欧盟协议立法的可能性。

然而,正如2019年9月第一周的戏剧性结果所证明的那样,即使在短短的一周(四个工作日)内,反对派议员仍然能够在两院迅速通过立法,并在2019年9月9日星期一之前将阻止英国退出欧盟不达成协议的条款提交女王御准。如果约翰逊真的只是为了阻止反对派控制议程和议会其余部分的多数席位,那么为期五周的议会暂停(近40年来前所未有)显然不能让他实现这一目标。我们没有理由相信唐宁街10号对这个简单的数学漏洞毫无准备。只有把暂停议会的决定理解为一系列政治战略的一部分,而不仅仅是立法过程的斗争,我们才能更接近约翰逊一系列侵略性战略背后的真实底牌。

约翰逊在哪里输了

首先,把时间追溯到2019年8月28日,在约翰逊宣布女王将暂停议会之前。有许多形容词可以用来描述议会下院拒绝未经同意离开欧洲的反对派成员(无论是“原则性的”还是“反民主的”),它们都可以反映部分现实,但与2019年9月第一周列克星敦式的总动员相反,“团结”绝不是其中之一。除了拒绝在未达成一致的情况下离开欧盟的选择之外,议会下院的反对派在离开欧盟的问题和更广泛的政治问题上都有许多复杂且往往相互冲突的要求。

仅在保守党内部,所谓的“反对派”成员就可以分为两类:激进派和温和派。前者坚持将离开欧盟的条件留给议会决定,并多次投票阻止特里萨·梅利用行政权力绕过议会,实现有序离开欧盟。后者包括菲利普·哈蒙德,他曾在五月内阁中担任财政部长。原则上,他们支持保守党政府领导下的英国有序的英国退出欧盟,但反对约翰逊未经同意就离开欧盟的强硬立场。2019年9月3日投票后,他们组成了“独立托利党”的主要力量,这些人被资深托利党人从党鞭中除名(相当于开除党籍,但保留议会席位)。这个由大约20到30人组成的团体在2019年9月的第一周政府失去议会多数席位中发挥了决定性作用,但在唐宁街10号看来,党内反对派只是保守党在实施当前战略中不可避免的损失。

在反对党方面,保守党最强的对手是本届议会中的三个主要反对党:工党、苏格兰民族党和自由民主党。工党目前在反对党中拥有最多席位,但其在英国退出欧盟问题上的内部分歧甚至比保守党更为严重:议会工党(Parliament Labor Party)总体上采取了支持第二次全民公决、反对保守党控制英国退出欧盟进程的立场,但该党领导人科尔宾及其影子内阁团队的左倾路线与该党相当多的左翼成员明显不同。

作为欧洲怀疑论的左翼同情者,科尔宾自2016年公投以来一直抵制将工党描绘成亲欧洲政党的策略。受工党在2017年早期大选中获得10%的选票和30个席位的意外结果的鼓舞,他一直试图领导工党在英国退出欧盟进程中发挥带头作用,在不信任的情况下发起反对政府的大选。然而,从工党中左翼的角度来看,在2017年选举后,保守党和所有反对党在议会中并不占多数。由于不可能得到保守党内反对派的支持来发起不信任动议(科尔宾进入唐宁街的前景总是比不经同意离开欧洲更违背他们的立场和核心利益),因此它从一开始就不会在议会中起作用。相比之下,他们更倾向于充分利用议会主权原则,在暂时搁置执政党问题的情况下,团结尽可能多的党员,达成反对英国退出欧盟不协议的基本共识,以防止政府在程序上任意行事。在议会中其他两个较小的反对党中,席位较少的自由民主党在其路线上更接近中左翼,而席位较多的苏格兰民族党则更接近科尔宾的早期选举路线,尽管后者在必要时愿意妥协。

如果约翰逊暂停议会的决定能按原计划在2019年8月28日及时宣布,立场不同的反对党将几乎没有时间组成统一战线,并将反对不一致的英国退出欧盟的潜在多数转变为实质性多数。根据既定策略,约翰逊仍将在下周一(2019年9月2日)的讲话中威胁反对派提前举行选举,不立法阻止政府的退出路线。当时,由于反对派的步伐完全被打乱,这种威胁不仅会鼓励科尔宾继续其强硬路线并寻求提前选举,还会像保守党下院领袖雅各布·里斯-莫格(Jacob Reese-Mogg)所说的那样,明确将不一致的英国退出欧盟问题与他对政府的信任联系起来,以阻止党员在接下来的三天投票中做出不利的决定。因此,到2019年9月第一周结束时,保守党将有机会保持主动,履行其在2019年10月31日离开欧盟的承诺,并且还将能够为未来的提前选举制定一个更加从容的时间表。

然而,随着唐宁街寻求暂停议会的法律咨询的消息在2019年8月24日开始出现,科尔宾和一直坚持不信任动议的苏格兰民族党(Scottish National Party)在2019年8月27日突然松手,支持温和的反对党。这种先发制人的“反政变”终于成为约翰逊政府悲剧的起点:随着反对派奇迹般地在最有效的短期战略下团结起来,约翰逊周一(2019年9月2日)的威胁对反对派没有任何影响力,相当于党内潜在反对派的恐怖统治。当约翰逊在两天前的星期三(2019年9月4日)和星期四(2019年9月5日)改变立场,并敦促科尔宾接受提前选举的挑战时,原本应该强硬的立场变成了对他被动立场的讽刺,使他成为内阁制度建立以来最尴尬的首相。

最后一张卡片:谁在分离英国

今天,我们应该如何理解英国退出欧盟问题引发的行政立法纠纷?在议会下院温和反对派成员和大多数主流媒体主导的叙述中,约翰逊在2019年9月第一周的运动公然违反了议会主权原则。他不仅将君主的绝对中立与他的政治要求联系在一起,而且直接剥夺了议会合法和顺从的审议时间。然而,只要时间表放宽到特里萨·梅时代,不难发现,这种公开的议会主权理论在特别严重的英国退出欧盟问题上没有发挥特别的作用,这需要行政和立法之间的高度合作,甚至也没有发挥其理论上的建设性作用。

议会下院在2019年三次否决政府的计划,此前特里萨·梅(theresa may)与欧盟根据当年7月宣布的“小鸡计划(Chicks Plan)”达成的初步协议,未能在2018年底赢得议会反对派和党内强硬派成员的支持。如果一位观察家先入为主地认为英国退出欧盟是英国利益的净损失,而保守党政府争取英国成为第三国(北爱尔兰除外)的政策是一种政治失败,那么议会的行动似乎只能被理解为必要的止损和制衡。然而值得注意的是,除了政府的计划之外,议会下院也分别于2019年3月14日和27日否决了第二次公投和“挪威模式”(即修正退出政策和寻求离开欧盟但留在共同市场)的两大备选方案。换句话说,虽然议会坚决拥有释放政府脱离欧盟计划的权利,但它既不能赞同政府的提议,也不能在任何其他选项下形成有效多数,向行政部门表明立法机关的意愿。

如果瓦特·沃尔特·白芝浩(Watt walter bagehot)在《英国宪法》中描述的议会理想是一种议会任命内阁为特别行政委员会并规范其行政权力的机制,那么2019年的英国退出欧盟风暴无疑将英国政治的现状带到了这一理想的积极和消极两个方面:议会有力地行使了自己的权利,但未能履行其应有的职责,这种失职本身也成为选民负面情绪的来源。对于这个问题,只关注英国脱欧得失的主流舆论从未给予足够的关注,这是约翰逊政府的最后一张牌。

回顾今天2019年的2016年英国退出欧盟全民投票,除了注意到英国退出欧盟和英国退出欧盟之间不到4个百分点的微小差距,并痛惜直接民主的不可预测性之外,我们还应关注全民投票前所未有的动员力量:英国退出欧盟和英国退出欧盟分别动员了1 740万和1 614万选民,是保守党在2015年大选的1.5倍和1.4倍(650个席位中的330个席位), 英国退出欧盟阵营的选票与保守党和工党在2005年大选中的选票总和更加相等。

的确,有效分配选票远比英国的总票数重要,因为英国的选区很小。然而,1,740万英国退出欧盟选票比1,614万英国退出欧盟选票的优势不仅是数量上的,而且是有效的:在英国退出欧盟方面,自由民主党和苏格兰民族党几乎必然会从工党手中攫取大量城市和苏格兰选票,而工党在英国退出欧盟问题上的立场尚不明朗。在英国退出欧盟方面,只要鲍里斯·约翰逊坚持反对议会的立场,到那时,它将把下一次选举作为第二次英国退出欧盟公民投票,获得1740万英国退出欧盟选票。尽管保守党可能会在城市和苏格兰失去大量席位,但它也有望从英格兰北部的郊区县和老工业城镇赢得新的根据地。这场赌博的风险不亚于灾难性的2017年选举,但好处将是革命性的。或许已经通过的2019年9月第一个周末的民调数据能给约翰逊更多信心:即使议会被击败,保守党的支持率仍保持在34%,领先工党9个百分点。

2019年9月第一周英国的政治动荡与其说证明了约翰逊政府退出战略的完全破产,倒不如说反映了议会和政府之间职能脱节的严重性,以及在年底前举行选举的迫切需要——事实上,这正是在延长退出期限问题上逐渐失去耐心的欧盟对英国政治的期望。即使在中止议会的战斗失败后,约翰逊仍有望在这场最关键的战斗中赢回一个城市。然而,由于议会不会考虑在暂停期间解散议会和推进大选的任何动议,下一次大选最早只能在2019年11月20日之后举行。如果约翰逊政府想信守承诺,在2019年10月31日不惜一切代价退出欧盟,它必须努力拒绝遵守议会禁止未经同意离开欧盟的法律。接下来的司法斗争可能比选举更无聊,但就像扑克游戏一样,两党制的本质是:最有效的扑克游戏总是要等到所有的把戏都玩完之后才能摆到桌面上。

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